Državna komisija za utvrđivanje zločina okupatora i njihovih pomagača

Državna komisija za utvrđivanje zločina okupatora i njihovih pomagača formirana je odlukom Nacionalnog komiteta oslobođenja Jugoslavije na Drugom zasedanju AVNOJ-a, 30. novembra 1943. godine, a Pravilnik o radu dobila je u maju 1944. Formiranje ove komisije bilo je neposredni odjek odluke savezničkih sila da se istraže i kazne zločini fašizma, koja je jasno manifestovana u nizu izjava šefova država i vlada okupiranih i savezničkih zemalja i u međunarodnim dokumentima, od kojih je najvažnija Moskovska deklaracija od 1. novembra 1943.

Za predsednika Državne komisije postavljen je univerzitetski profesor dr Dušan Nedeljković, a na nivou republika delovale su zemaljske komisije za utvrđivanje zločina, strukturirane po ugledu na saveznu. U osnovnim linijama rad jugoslovenske komisije bio je koncipiran prema funkcionisanju Komisije Ujedinjenih Nacija za ratne zločine, premda je jugoslovenska komisija imala nešto razrađeniju proceduru utvrđivanja ratnih zločina. Naime, dok su u slučaju Komisije UN za unošenje u registar zločinaca bili dovoljni prima facie dokazi, jugoslovenska Državna komisija vršila je detaljno ispitivanje svedoka, ali ne sa značajem istražnog postupka.

Kada je reč o nadležnosti Državne komisije, iako se iz naziva ovog tela zaista može zaključiti da se ta nadležnost prostire samo na dela počinjena za vreme okupacije, to bi bilo redukcionističko tumačenje, posebno ako se ima u vidu da ni u jednom aktu (ni u aktu o osnivanju Državne komisije, niti u Pravilniku o njenom radu) nije preciziran datum od kojeg započinje nadležnost ovog organa. U suštini, nadležnost ovog organa obuhvatala je i slučajeve iz perioda pre same okupacije ukoliko su u neposrednoj vezi sa problematikom kojom se bavila Državna komisija, kao i dela koja su počinjena na prostoru na kojem više nije bilo okupatora, ali su i dalje delovale kvislinške formacije i pojedinci bliski proteranim okupacionim vlastima.

U novije vreme, u oceni rada Državne komisije naročito je istaknut problem retroaktivnosti, naime činjenica da se Državna komisija bavila utvrđivanjem dela koja su bila post festum inkriminisana. Razume se, u pravnom smislu su manji problem predstavljala učešća u ubistvima, pljački, teroru, budući da se za takva dela moglo odgovarati i po postojećim pravnim propisima. Daleko veću pravnu teškoću predstavljala je inkriminacija političkog delovanja koje je bilo kvalifikovano kao fašističko ili kolaboracionističko, a za čiju inkriminaciju u pozitivnim propisima nije bilo osnova. Međutim, upadljivo je da se, kako na međunarodnom planu, tako i u nacionalnim okvirima, ni u pogledu masovnih ubistava, a još manje u pogledu političke saradnje sa fašističkim snagama, nije krenulo u pravcu primene postojećih pravnih normi nego u pravcu retroaktivnog formulisanja novih. To je rezultiralo donošenjem Statuta Međunarodnog vojnog tribunala na čijem temelju se osnivao rad suda u Nirnbergu.

U razumevanju ove pravne logike treba imati u vidu najširi kontekst: zločini fašizma bili su tako brutalni, tako masovni i tako specifični da se opravdano činilo sasvim umesnim formulisanje posebnog pravnog instrumentarijuma za njihovo adekvatno kažnjavanje. To je, na neki način, proisticalo upravo iz same suštine prava, a to je, u idealnom smislu, dostizanje pravde. U tom smislu, ma koliko važna bila formalna strana, a osobito načelo zakonitosti (nullum crimen sine lege), načelo materijalne pravde je u ovom slučaju preovladalo. S pravom se, naime, stalo na stanovište da je interes pravde da zločini fašizma budu specifično kvalifikovani i na odgovarajući način kažnjeni, kao i da istovremeno bude ispitano svako delovanje koje je bilo povezano sa fašističkim zločinima i koje je potencijalno bilo takvog karaktera da bi odsustvo osude i nekažnjavanje tog delovanja iz formalnih razloga bilo veće ogrešenje o pravdu, nego što bi to bila retroaktivna primena propisa koji to delovanje naknadno inkriminišu.

Jugoslovenska Državna komisija je formirana u takvom međunarodnom kontekstu i sa takvom pravnom logikom u svojim osnovama. Po sebi se razume da, imajući sve navedeno u vidu, Državna komisija nije mogla imati nadležnost da donosi akta sa snagom pravosnažne presude, što komisija nije ni činila. I u tom pogledu njeno delovanje bilo je ekvivalentno radu Komisije UN, koja tkođe nije bila kompetentna da donosi pravosnažne presude. Jugoslovenska Državna komisija je zato donosila odluke o utvrđivanju zločina, koje je po usvajanju komisija upućivala javnom tužiocu na razmatranje. Pozivanje Državne komisije prilikom donošenja odluka na određene pravne propise bilo je isključivo u cilju definicije i opisa počinjenih dela: Komisija se u utvrđivanju zločina rukovodila principima i propisima za koje se moglo pretpostaviti da će biti relevantni u eventualnom sudskom postupku, koji je i posle rata smatran za jedini način za donošenje pravosnažne presude, koju je mogao doneti samo nadležni sud. U tom smislu, donošenje odluka o utvrđivanju zločina je deo aktivnosti koji zaista stvara najviše nedoumica i zabune u vezi sa razumevanjem rada Državne komisije.

Naime, u samom nazivu Državne komisije, kao i u Pravilniku o njenom radu, na više mesta se govori o utvrđivanju zločina okupatora i njihovih pomagača kao zadatku ovog državnog organa. Drugim rečima, jasno je da organ formiran radi utvrđivanja zločina okupatora i njihovih pomagača ne prekoračuje svoja ovlašćenja ukoliko utvrdi da je neko lice počinilo zločin. Odluke Državne komisije imale su, dakle, osnov u samom cilju zbog kojeg je ovaj državni organ i formiran, pri čemu treba naglasiti da je i završni akt koji je Državna komisija donosila u svakom pojedinačnom slučaju upravo i nosio naziv u kojem se to isticalo – Odluka o utvrđivanju zločina. Zatvarajući svaki pojedinačni predmet, Državna komisija je imala i pravo i obavezu da usvoji određeni akt, a jedan opšti naziv kao što je Odluka bio je sasvim prihvatljiv.

Osnov za ovakvo razumevanje nalazi se, osim u opštem cilju formiranja Komisije, i u članovima 7. i 8. Pravilnika Komisije. Naime, u pomenutim članovima je predviđeno da će Komisija „pored utvrđenja zločina i zločinca utvrditi i približnu veličinu štete“, kao i da će iz prikupljenog materijala „napraviti popise, koji će sadržavati: ime i prezime izvršioca i sve bliže podatke o njemu, unoseći napomenu o mestu njegovog poslednjeg boravišta, vrsti zločina, mesto, način i vreme njegovog izvršenja“. Odluke Komisije su, dakle, bile akta kojima se završavao proces pred komisijom i imale su formu kakva je bila predviđena pomenutim Pravilnikom.

Razume se, suština ipak nije u nazivu akta, nego u pravnim posledicama po lice u vezi sa čijim delovanjem je taj akt usvojen. Jedna od najvećih zabluda jeste uverenje da su odluke Državne komisije faktički imale snagu sudske presude za zločinačko delo i da su u odnosu na lica za koja je Državna komisija utvrdila da su zločinci proizvodile pravne posledice predviđene za lica koja su osuđena kao ratni zločinci pred sudom. Ta zabluda proizilazi, sa jedne strane, iz činjenice da su odluke Državne komisije zaista jezikom prava kvalifikovale određeno delovanje i da se za to kvalifikovanje Državna komisija služila pravnim propisima, a, sa druge strane, ta zabluda je rezultat nepoznavanja pravne prakse neposredne posleratne epohe i, kako se čini, određenog korpusa predrasuda o komunističkom režimu kao sistemu isključivog pravnog voluntarizma. Međutim, sa stanovišta posleratnog pravnog sistema, analizom njegove legislative i sudske prakse, lako se može uvideti da, kao što Državna komisija nije bila sud koji je meritorno presuđivao, tako ni njene odluke ni u trenutku donošenja, a ni kasnije, nisu imale ni formu, ni karakter, pa ni snagu pravosnažne presude, niti ih je sistem prepoznavao kao takve. To znači da ove odluke nisu proizvodile onakve pravne posledice kakve su proizvodile pravosnažne sudske presude za ratne zločine i izdaju.

Pitanje pravnog statusa odluka Državne komisije postavljeno je u svoj oštrini već 1944, kada su donošene prve odluke i kada su sa tim u vezi iskrsavale razne nejasnoće. U jednom dokumentu iz februara 1945. pokrenuto je pitanje o pravnoj prirodi odluka Državne komisije, odnosno pitanje „utvrđuje li se njome doista, stvarno i formalno, neko lice zločincem i sa kakvim pravnim posledicama, da li je ona obavezno-pravne naravi i je li izvršna, ili je to samo deklaracija radi informacije naše i međunarodne javnosti“. U dokumentu se dalje navodi: „I u praksi je radi toga bilo kolebanja. Nije se naime znalo treba li predlog za pokretanje sudskog postupka podneti sudu na temelju Odluke kojom je Komisija utvrdila izvesno lice za zločinca, ili samo na predpostavci temeljite sumnjivosti za izvesno lice da je počinilo zločin“.

Kao ilustracija prvobitne konfuzije može se navesti i nejasnoća u odnosu Državne komisije i vojnih sudova, koja je registrovana u februaru 1945: „bilo je kolebanja u radu organa Komisije, i dok su neki slali samo prijave Vojnom sudu, dotle su drugi organi provodili dokaze i slali pored prijava i dokazni materijal sudovima… Izgleda da Vojni sudovi, uza sve to što sada dobijaju od Komisije i prikupljeni dokazni materijal (zapisnike o saslušanju svedoka) ipak te svedoke ponovo saslušavaju bilo u izviđajima po svojim islednim organima, bilo na pretresu. Nije jasno da li to čine radi toga što je te dokaze potrebno eventualno nadopuniti ponovnim preslušavanjem svedoka ili možda radi načela neposrednosti, ili, bez obzira na to, možda radi toga, što ne smatraju organe Komisije istražnim organima. Organi Komisije po Uredbi o Vojnim sudovima, to doista i nisu“. U tom smislu, indikativno je i nedvosmisleno da izveštaji i saslušanja Državne komisije nisu imali nikakvu snagu u sudskom procesu pred Vojnim sudom.

Tok utvrđivanja pravnog statusa odluka Državne komisije može se rekonstruisati na osnovu arhivskih dokumenata i uvida u sudsku praksu, kao i na osnovu pravnih propisa iz perioda u kojem je Državna komisija delovala. Prema Pravilniku o radu Državne komisije iz maja 1944. godine, Članom 1. propisano je da Državna komisija „prikuplja sve podatke i sav potrebni materijal dokazni, pomoću kojeg se utvrđuje vrsta zločina, način njegovog izvršenja i počinitelj zločina, u cilju izricanja kazni nad izvršiocima zločina od strane nadležnih sudova“ (podv. SM). Iz navedenog bi se moglo zaključiti da su sudovi bili nadležni jedino da izriču kaznu za lica za koja je Državna komisija utvrdila da su počinila zločin, što bi dalje podrazumevalo da je proglašenje zločincem od strane Državne komisije bilo konačna odluka. Međutim, nije bilo tako. Državna komisija nikada nije smatrana organom koji može merodavno donositi odluke sa snagom presude, pa je praksa bila da se odluke Državne komisije dostavljaju tužilaštvu radi pokretanja odgovarajućeg krivičnog postupka.

O karakteru odluka Državne komisije svedoči i sledeća činjenica: pojedinci koje je Državna komisija proglasila za ratne zločince ostajali bi na slobodi sve dok tužilaštvo ne pokrene istražni postupak na osnovu kojeg bi usledilo privođenje u istražni pritvor. Takav je, primera radi, slučaj Milana Antića, bivšeg ministra dvora. Odluka o utvrđivanju zločina koja se odnosila na Milana Antića doneta je 17. septembra 1945, a Antić je priveden u istražni pritvor posle dve nedelje, 2. oktobra 1945. Da je odluka Državne komisije imala snagu presude, teško je i pomisliti da bi komunističke vlasti dozvolile da čitave dve nedelje jedan – u tom hipotetičkom slučaju – faktički osuđeni zločinac bude na slobodi dve nedelje. Očigledno, vreme od dve nedelje bilo je potrebno da bi se pokrenuo odgovarajući postupak, odnosno da bude pokrenuta redovna sudska procedura.

Kao još jedan dokaz za to da komunističke vlasti nisu prepoznavale odluke Državne komisije kao akta sa snagom presude služi i činjenica da one ne sadrže nikakve odredbe o kazni. U njima nije bila predviđena nikakva sankcija niti je na osnovu njih mogla proisteći bilo kakva pravna posledica koja bi bila ekvivalentna pravnim posledicama osuđujuće presude za ratni zločin i izdaju. Najdalje se otišlo u slučaju generala Petra Kosića, za kojeg se u aktu Komisije koji se odnosi na njega kaže: „Državna komisija smatra da Kosić treba biti izveden pred Narodni sud i strogo kažnjen za navedena dela“.

O odlukama Državne komisije odlučivalo je tužilaštvo koje je, makar načelno, moglo da ne postupi po predmetu koji bi Državna komisija prosledila, a u slučaju pokretanja postupka njene odluke i, naročito, dokazni materijal koji je prikupila mogli su imati samo pomoćnu ulogu: da pomognu pri definisanju optužnice, da ukažu na svedoke i sl.

O svemu ovome veoma slikovito svedoči dokument koji je predsednik Državne komisije uputio Vrhovnom tužiocu FNRJ 13. avgusta 1946. U tom dokumentu se kaže sledeće: „Naše odluke, po ustanovljenju i izgradnji Javnog tužioštva, imaju karakter prijave kao jedan vanredan i privremen, ratom i okupacijom prouzročeni, organ javne vlasti. Mi nismo ovlašteni na istražne radnje van okvira koji nam je postavljen Pravilnikom AVNOJ-a. Naši izviđaji kreću se do utvrđenja zločina prima facie…“

Konačno, o pravnoj prirodi odluka Državne komisije, koja je nedvosmisleno utvrđena do kraja rada ovog organa, svedoči završni izveštaj njenog predsednika Dušana Nedeljkovića u aprilu 1948. godine: „O pravnoj prirodi odluke kao akta koji redovna pravosudna praksa nije poznavala, treba kazati da ona ima samo deklarativan karakter. Za donošenje odluke i za unošenje u registar ratnih zločinaca Državne komisije i zemaljskih komisija dovoljan je bio dokaz ‘prima facie’ da je izvesno lice odgovorni učesnik u ratnom zločinu odnosno izdaji. Pošto je pored domaćeg, pravni osnov naše službe bilo i međunarodno pravo nametala se paralelnost sa međunarodnom praksom. I za registrovanje kod KUN-a (Komisija Ujedinjenih Nacija – prim. SM) dovoljan je bio dokaz ‘prima facie’ tj. osnovana sumnja. Jasno je da ovakav akt nije mogao imati karakter optužnice, a još manje karakter kondemnatorne presude. On je organima tužioštva služio samo kao osnov za otvaranje redovite istrage i nije prejudicirao njihovoj odluci o odustajanju od krivičnog progona odnosno odluci o stavljanju pod optužbu i izvođenju pred sud. Bio je dakle samo akt inicijative krivičnog progona“ (podv. SM).

Koliko je zaista bilo slučajeva da tužilaštvo nije podiglo optužnicu protiv lica koje je Državna komisija proglasila za zločinca, a bilo je u dometu organa gonjenja, odnosno protiv kojih je podiglo optužnicu, a sud presudio suprotno odluci Državne komisije nije poznato i zahtevalo bi detaljnije istraživanje. Takođe, postavlja se pitanje kakve su posledice nastupile za pojedince u vezi sa čijim delovanjem u toku rata su donete odluke Državne komisije, a koji su se našli pred lokalnim vlastima koje nisu uvek imale sluha za pravne finese i procedure.

Uzimajući u obzir veoma slab pravni status ovih odluka, koji je bio razlog za njihovo donošenje? Jedan deo odgovora leži, verovatno, u specifičnom posleratnom poimanju načela pravde, koje je podrazumevalo da se svaki oblik saradnje sa fašizmom podvrgne barem nekoj vrsti moralno-političke osude koja bi imala i zvaničan karakter. Zvanično proglasiti nekoga zločincem od strane jednog za to nadležnog državnog organa činilo se posve primerenim, naročito ukoliko su postojali neoborivi ‘prima facie’ dokazi i relevantna svedočenja. Retorika koju je moguće pročitati u posleratnim dokumentima daje za pravo toj pretpostavci: svaki vid povezanosti sa fašizmom bio je prepoznat kao zločin, iako nije svaki mogao biti i inkriminisan. Otuda su odluke Državne komisije odjek takvog razumevanja, pa treba otvoreno reći da veliki deo njihove argumentacije u sudskom procesu ne bi bio i nije bio relevantan. Politički i u svesti ljudi, međutim, odluke Državne komisije imale su ne malu težinu.

Važnije od prethodno rečenog jeste da je zvanično proglašenje zločincem moglo biti smatrano za naročito važno, jer se znalo da veliki broj onih koji bi se morali naći pred sudom neće biti dostupni nadležnim državnim organima, pa je nepravdom smatrano da takvi pojedinci ne ponesu makar moralnu stigmu za ono što su činili. Najbolji primer opravdanosti takvog stava je slučaj Ante Pavelića, koji je ostao nedostupan sudovima posleratne Jugoslavije sve do svoje smrti: odluka Državne komisije o njegovom proglašenju za zločinca jedini je zvanični dokument preko kojeg se država određuje prema njegovom zločinačkom delovanju i, u tom smislu, jedina formalna satisfakcija žrtvama kada je u pitanju zločinačka odgovornost poglavnika NDH Ante Pavelića.

Delatnost Državne komisije i njene odluke predstavljale su nesumnjivo pojavu sui generis i, upravo zbog velikog značaja koji je u njima pridavan moralno-političkoj dimenziji, one nisu mogle biti prihvaćene kao pravosnažna akta. U vezi sa tim, u dokumentima Državne komisije eksplicitno se kaže da se delatnost komisije kreće „u krivično pravnoj i političkoj sferi“, kao i da komisija ima „zadatak od prvenstvenog moralno-političkog značenja“.

U svom dopisu Vladi FNRJ od 14. januara 1948. predsednik Državne komisije Dušan Nedeljković, povodom relativno malog broja lica koja su na osnovu zahteva za ekstradiciju izručena jugoslovenskim vlastima, napisao je sledeće: „Ne nadamo se da će ubuduće biti više uspeha u ekstradiciji ratnih zločinaca i izdajnika, ali će nesumnjivo politički biti celishodno ne dati mira ni njima ni njihovim zaštitnicima. Borba protiv ratnih zločinaca ostaće u dogledno vreme važno sredstvo protiv međunarodnih reakcionarnih snaga i potpaljivača novog rata“.

I u završnom izveštaju predsednika Državne komisije u aprilu 1948. takođe se nedvosmisleno kaže da je učinak komisije „sa gledišta pravosudnog, političkog (podv. SM) i istoriskog, zadovoljavajući“. Dakle, politička dimenzija ne samo da nije osporavana u vreme kada su odluke donošene nego je, naprotiv, isticana. Dodeliti snagu presude takvoj odluci bilo bi, međutim, neprihvatljivo, pa je zbog toga i bilo predviđeno da se vodi adekvatan sudski postupak.

Razume se, sasvim drugo pitanje je ocena svih pojedinačnih kriterijuma prema kojima je radila Državna komisija, a osobito potonjih sudskih postupaka, prava optuženih na suđenju, karaktera i težine presuda. Istraživanja pokazuju da je u tim aspektima bilo i voluntarizma, osionosti, osvetoljubivosti pobednika, što je u svakoj pravnoj praksi negativna pojava. Međutim, iako navedene aberacije nažalost nisu bile samo na nivou incidenata, ostaje nesumnjiva činjenica da je rad Državne komisije za milionske žrtve fašizma na prostoru Jugoslavije predstavljao važnu satisfakciju i ispunjenje moralne obaveze države čiji su građani bili žrtve jednog monstruoznog sistema da ne preda zaboravu njihova stradanja.